Filomena Angela Fontanarosa, Dottore Commercialista e Revisore Contabile , ha inviato una nota per illustrare il parere di congruità, attendibilità e coerenza del Collegio dei Revisori di Ente Locale.
L’art.239 T.U.E.L. al comma 1 lett. b) impone all’organo di revisione, tra le diverse funzioni, il parere su:
1) strumenti di programmazione economico-finanziaria;
2) proposta di bilancio di previsione verifica degli equilibri e variazioni di bilancio;
3) modalità di gestione dei servizi e proposte di costituzione o di partecipazione ad organismi esterni;
4) proposte di ricorso all’indebitamento;
5) proposte di utilizzo di strumenti di finanza innovativa, nel rispetto della disciplina statale vigente in materia;
6) proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni;
7) proposte di regolamento di contabilità, economato-provveditorato, patrimonio e di applicazione dei tributi locali;
In particolare il comma 1-bis del citato art. 239 Tuel recita che nei pareri di cui alla lettera b) del comma 1 è espresso un motivato giudizio di congruità, di coerenza e di attendibilità contabile delle previsioni di bilancio e dei programmi e progetti, anche tenuto conto dell’attestazione del responsabile del servizio finanziario ai sensi dell’articolo 153, delle variazioni rispetto all’anno precedente, dell’applicazione dei parametri di deficitarietà strutturale e di ogni altro elemento utile.
Ciò premesso, al fine di effettuare una verifica adeguata di congruità, attendibilità e coerenza tesa a rilasciare i previsti pareri, è necessario chiarire i distinti concetti di congruità, attendibilità e coerenza.
La coerenza delle previsioni è:
• interna (rispetto al programma triennale dei lavori pubblici, rispetto alla programmazione del fabbisogno del personale e rispetto alla relazione previsionale e programmatica)
• esterna (rispetto al patto di stabilità e rispetto alla programmazione regionale)
L’attendibilità è valutata in relazione alle entrate, nel loro trend storico.
La congruità è valutata in relazione alle spese, nel loro trend storico.
Quindi i dati (ad esempio i dati iscritti in un bilancio di previsione) risulteranno attendibili oppure congrui solo dopo averli raffrontati agli stessi dati riportati nei Rendiconti approvati negli ultimi due anni.
In caso di scostamenti significativi occorrerà capirne i motivi, per confermare positivamente o meno il giudizio di attendibilità o di congruità.
La verifica della coerenza interna.
L’organo di revisione rileva se le cifre indicate nella proposta sottoposta per il parere o, se trattasi di bilancio di previsione, nelle previsioni annuali e pluriennali siano coerenti con gli atti interni all’Ente, ovvero gli atti di programmazione di mandato (piano generale di sviluppo), gli atti di programmazione di settore (piano triennale dei lavori pubblici, programmazione fabbisogno del personale, piano delle alienazioni e di valorizzazione del patrimonio immobiliare, relazione previsionale e programmatica) che costituiscono allegati obbligatori al bilancio di previsione.
Verifica dell’adozione degli strumenti obbligatori di programmazione di settore e loro coerenza con le previsioni di bilancio.
Programma triennale lavori pubblici
Il Collegio dei Revisori verificherà se il programma triennale ed elenco annuale dei lavori pubblici di cui all’art. 128 del d.lgs.163/2006, è stato redatto conformemente alle indicazioni e agli schemi di cui al decreto del Ministero delle infrastrutture e trasporti del 9/6/2005, ed adottato dall’organo esecutivo entro il 15 ottobre.
Il Collegio verificherà per gli interventi contenuti nell’elenco annuale d’importo superiore a 1.000.000 di euro, ad eccezione degli interventi di manutenzione, se la giunta ha provveduto all’approvazione dei progetti preliminari e per quelli di importo inferiore se ha approvato uno studio di fattibilità. Lo studio di fattibilità è stato altresì approvato per i lavori di cui all’art.153 del d.lgs.163/2006 (finanza di progetto).
Gli importi inclusi nello schema relativi ad interventi con onere a carico dell’ente trovano riferimento nel bilancio di previsione annuale e pluriennale.
Pertanto il Collegio riscontrerà la conformità della previsione dei mezzi di copertura finanziaria e delle spese per investimenti all’elenco annuale degli interventi ed al programma triennale dei lavori pubblici.
Programmazione del fabbisogno del personale
Il Collegio dovrà verificare che la programmazione del fabbisogno di personale prevista dall’art.39, comma 1 della legge 449/1997 e dall’art.6 del d.lgs. 165/2001 sia stata approvata con specifico atto e quindi di seguito allegata alla relazione previsionale e programmatica. Su tale atto l’organo di revisione avrà formulato il conseguente parere ai sensi dell’art.19 della 448/01. Infatti per quanto attiene il PARERE SUL PIANO TRIENNALE DELLE ASSUNZIONI, l’art. 19, comma 8, L. 448/2001 recita: “A decorrere dall’anno 2002 gli organi di revisione contabile degli enti locali accertano che i documenti di programmazione del fabbisogno di personale siano improntati al rispetto del principio di riduzione complessiva della spesa di cui all’articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n.449, e successive modificazioni, e che eventuali deroghe a tale principio siano analiticamente motivate”
Trattandosi di programmazione di settore, la programmazione del fabbisogno di personale deve risultare coerente con il piano generale di sviluppo dell’ente.
L’atto oltre ad assicurare le esigenze di funzionalità e d’ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi, deve prevedere una riduzione della spesa attraverso il contenimento della dinamica retributiva ed occupazionale.
Inoltre il fabbisogno di personale nel triennio, rispetto al fabbisogno dell’anno precedente deve tener conto dei vincoli disposti per le assunzioni di personale.
La previsione annuale e pluriennale deve essere coerente con le esigenze finanziarie espresse nell’atto di programmazione del fabbisogno.
Relazione previsionale e programmatica
La relazione previsionale e programmatica predisposta dall’organo esecutivo e redatta sullo schema approvato con DPR 3 agosto 1998, n. 326, contiene l’illustrazione della previsione delle risorse e degli impieghi contenute nel bilancio annuale e pluriennale conformemente a quanto contenuto nell’art. 170 del Tuel, nello statuto e nel regolamento di contabilità dell’ente.
Gli obiettivi contenuti nella relazione devono essere coerenti con le linee programmatiche di mandato e con il piano generale di sviluppo dell’ente.
In particolare la relazione:
a) deve essere redatta secondo fasi strategiche caratterizzate da:
– ricognizione delle caratteristiche generali;
– individuazione degli obiettivi;
– valutazione delle risorse;
– scelta delle opzioni;
– individuazione e redazione dei programmi e progetti;
b) deve rispettare i postulati di bilancio in particolare quello della economicità esprimendo una valutazione delle attività fondata sulla considerazione dei costi e dei proventi;
c) per l’entrata deve comprendere una valutazione generale sulle risorse più significative e deve individuare le fonti di finanziamento della programmazione annuale e pluriennale;
d) per la spesa deve essere redatta per programmi, rilevando distintamente la spesa corrente consolidata, quella di sviluppo e quella di investimento;
e) per ciascun programma deve contenere:
– le scelte adottate e le finalità da conseguire,
– le risorse umane da utilizzare,
– le risorse strumentali da utilizzare;
f) deve individuare i responsabili dei programmi e degli eventuali progetti attribuendo loro gli obiettivi generali e le necessarie risorse;
g) deve motivare e spiegare in modo trasparente e leggibile le scelte, gli obiettivi, le finalità che s’intende conseguire e deve fornire adeguati elementi dimostranti la coerenza delle stesse con le previsioni annuali e pluriennali, con gli obiettivi di finanza pubblica, nonché con:
– le linee programmatiche di mandato (art. 46, comma 3, Tuel);
– il piano generale di sviluppo dell’ente (art. 165, comma 7, Tuel);
– gli strumenti urbanistici e relativi piani d’attuazione;
– il programma triennale e l’elenco annuale dei lavori pubblici;
– la programmazione del fabbisogno di personale;
h) deve contenere un bilancio consolidato delle previsioni delle aziende o enti collegati e partecipati e per la parte investimenti un bilancio allargato di tutti gli interventi pubblici programmati sul territorio;
i) deve elencare analiticamente i progetti di opere pubbliche finanziate negli anni precedenti e non ancora, in tutto o in parte realizzati;
j) deve contenere considerazioni sulla coerenza dei programmi rispetto ai piani regionali di sviluppo, ai piani regionali di settore ed agli atti programmatori della regione;
k) deve contenere parametri potenzialmente utili a misurare il grado di raggiungimento del risultato e di riferimento per il controllo, tesi ad evidenziare in termini unitari i costi, i modi e i tempi dell’azione amministrativa;
l) deve contenere l’impegno a definire prima dell’inizio dell’esercizio il piano esecutivo di gestione;
m) deve assicurare ai cittadini, agli organismi di partecipazione ed agli altri utilizzatori del bilancio la conoscenza dei contenuti significativi e caratteristici del bilancio annuale, dei suoi allegati e del futuro andamento dell’ente.
La verifica della coerenza esterna
I dati su cui esprimere il parere di coerenza devono essere tali da rispettare gli obiettivi posti dal Patto di stabilità interno.
Il patto di stabilità è da considerare rispettato, se il saldo finanziario è superiore al saldo obiettivo. Se un ente non raggiunge il saldo obiettivo, lo stesso deve presentare un piano di risanamento che garantisca il rispetto del patto di stabilità. La legge 12 novembre 2011, n.183, così come modificata dalla L. 24/12/2012, n.228 (Legge di Stabilità 2013), disciplina il Patto di Stabilità, oltre che per il 2012, anche per le annualità dal 2013 al 2016. A partire dal 2013 tra gli Enti Locali soggetti al Patto di Stabilità sono compresi anche i Comuni con popolazione compresa tra 1.001 e 5.000 abitanti.
Fermo restando l’obiettivo strutturale, costituito da un saldo finanziario espresso in termini di competenza mista pari a zero, l’obiettivo specifico dei Comuni con popolazione superiore a 1.000 abitanti è determinato applicando alla spesa corrente media sostenuta nel periodo 2007-2009, desunta dai certificati di conto consuntivo, le percentuali previste per legge.
Per i Comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti tali percentuali sono stabilite come segue:
anno 2013 Anni 2014-2016
Enti virtuosi 14,8% 14,8%
Enti non virtuosi 15,8% 15,8%
I comuni devono quindi aver conseguito per l’anno 2013 un saldo di competenza mista (calcolato come somma algebrica degli importi risultanti dalla differenza tra accertamenti e impegni, per la parte corrente, e dalla differenza tra incassi e pagamenti, per la parte in conto capitale, al netto delle entrate derivanti dalla riscossione di crediti e delle spese derivanti dalla concessione di crediti, come riportati nei certificati di conto consuntivo) non inferiore al valore della propria spesa corrente media registrata negli anni 2007-2009, moltiplicata per la percentuale stabilita.
Per annullare gli effetti connessi con il taglio dei trasferimenti determinati dal comma 2 dell’articolo 14 del decreto legge 78 del 2010 in ciascuno degli anni 2013 e successivi, l’obiettivo di saldo finanziario di competenza mista non deve essere inferiore al valore individuato in base al meccanismo sopra evidenziato, diminuito di un importo pari alla riduzione dei trasferimenti.
Per agevolare il rispetto degli obiettivi del Patto, D.L. 35/2013 (Decreto Salvaimprese) ha previsto che i pagamenti di debiti di parte capitale certi, liquidi ed esigibili alla data del 31/12/2012 sono esclusi dai vincoli del Patto di Stabilità, nella misura del riconoscimento del Ministero. A tal fine occorre che il Comune inoltri nei termini previsti richiesta, al fine di ottenere gli spazi finanziari.
Sempre al fine di agevolare il rispetto degli obiettivi del Patto, i commi da 7 a 16 dell’art. 31, Legge n. 183/2011, prevedono l’esclusione di una serie di voci di entrata e di spesa dal computo del saldo di competenza mista. In sintesi, sono escluse dal saldo finanziario:
• le risorse provenienti dallo Stato e le relative spese di parte corrente e in conto capitale sostenute dalle province e dai comuni per l’attuazione delle ordinanze emanate dal Presidente del Consiglio dei ministri a seguito di dichiarazione dello stato di emergenza (commi 7, 8 e 9);
• le risorse provenienti direttamente o indirettamente dall’Unione europea né le relative spese di parte corrente e in conto capitale sostenute dalle province e dai comuni: l’esclusione non opera per le spese connesse ai cofinanziamenti nazionali (commi 10 e 11);
• le risorse trasferite dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) e le relative spese per la progettazione e l’esecuzione dei censimenti, nei limiti delle stesse risorse trasferite dall’ISTAT (comma 12);
• le risorse provenienti dallo Stato e le spese sostenute dal comune di Parma per la realizzazione degli interventi di cui al comma 1, dell’articolo 1, del decreto-legge 3 maggio 2004, n. 113, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 luglio 2004, n. 164, e per la realizzazione della Scuola per l’Europa di Parma di cui alla legge 3 agosto 2009, n. 115. L’esclusione delle spese opera nei limiti di 14 milioni di euro per il solo anno 2013 (comma 14);
• le spese relative ai beni trasferiti ai sensi delle disposizioni del decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85 per un importo corrispondente alle spese già sostenute dallo Stato per la gestione e la manutenzione dei beni trasferiti (comma 15)
• per gli anni 2013 e 2014, le spese per investimenti infrastrutturali nei limiti definiti con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, di cui al comma 1 dell’articolo 5 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148 (comma 16);
La scorsa legge di stabilità ha confermato l’obbligo di allegare al Bilancio di previsione – sia annuale che pluriennale – il prospetto di competenza mista con il quale l’Ente dà conto del rispetto degli obiettivi del Patto nella fase delle previsioni di Bilancio.
La mancata trasmissione della certificazione finale del rispetto degli obiettivi annuali entro il termine perentorio previsto costituisce inadempimento al Patto di Stabilità interno e fa scattare tutte le sanzioni, come nel caso di mancato rispetto.
In caso di mancato rispetto del patto di stabilità, nell’anno successivo a quello dell’inadempienza l’Ente:
• é assoggettato ad una riduzione del fondo sperimentale di riequilibrio o del fondo perequativo in misura pari alla differenza tra il risultato registrato e l’obiettivo programmatico predeterminato. In caso di incapienza dei predetti fondi gli enti locali sono tenuti a versare all’entrata del bilancio dello Stato le somme residue. La sanzione non si applica nel caso in cui il superamento degli obiettivi del patto di stabilità interno sia determinato dalla maggiore spesa per interventi realizzati con la quota di finanziamento nazionale e correlati ai finanziamenti dell’Unione Europea rispetto alla media della corrispondente spesa del triennio precedente;
• non può impegnare spese correnti in misura superiore all’importo annuale medio dei corrispondenti impegni effettuati nell’ultimo triennio;
• non può ricorrere all’indebitamento per gli investimenti;
• non può procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione continuata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. E’ fatto altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione;
• è tenuto a rideterminare le indennità di funzione ed i gettoni di presenza indicati nell’articolo 82 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, e successive modificazioni, con una riduzione del 30 per cento rispetto all’ammontare risultante alla data del 30 giugno 2010.
In relazione agli obiettivi del patto di stabilità col giudizio di coerenza il Collegio dei Revisori dovrà suggerire un costante monitoraggio del saldo obiettivo in grado di poter intervenire tempo per tempo al fine di correggere le situazioni negative. In particolare nel corso dell’esercizio sarà necessario:
• attivazione mirata delle opere pubbliche o di spese di investimento, solo in presenza di spazi finanziari utili al patto di stabilità;
• ricorso limitato a risorse bancarie e per quanto possibile ad utilizzo di avanzo di amministrazione;
• finanziamento degli investimenti attraverso l’utilizzo di avanzo economico, ossia entrate correnti > di spese correnti;
• accelerazione della fase di riscossione per tutte le entrate in conto capitale (Pirp, Peep 167, altri residui attivi), con attivazione delle eventuali polizze fideiussorie poste a loro garanzia;
• Incremento delle entrate tributarie attraverso azioni di emersione e di contrasto quali “lotta all’evasione” ed elusione tributaria (abusivismo edilizio, aree fabbricabili, immobili fantasma etc.)
• Rendicontazione celere dei finanziamenti ottenuti a fronte di lavori pubblici eseguiti, monitorando e segnalando con tempestività agli uffici finanziari ogni evento che possa influire sulla dinamica dei flussi finanziari connessi;
• Rimodulazione dei cronoprogrammi degli investimenti già attivati con allungamento dei tempi di pagamento;
• Alienazione di beni e diritti di proprietà (nuda proprietà) utili agli spazi finanziari.