La materana Milena Fontanarosa, Presidente della Commissione “Enti pubblici – Revisione” presso O.D.C.E.C. di Bari e docente esperta di finanza e contabilità pubblica ha inviato alla nostra redazione una nota in cui illustra “le criticità finanziarie negli enti locali e possibili soluzioni: la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale”. Di seguito la nota integrale.
Criticità finanziarie e possibili soluzioni: il pre-dissesto.
Con questo articolo intendo evidenziare i diversi gradi di criticità finanziaria negli Enti Locali, analizzando le possibili cause e le relative possibili soluzioni, prima di arrivare a quella estrema del Dissesto, ovvero il Fallimento dell’Ente.
Le situazioni di criticità finanziaria negli Enti Locali sono riconducibili a tre gruppi di sofferenza finanziaria:
Comuni deficitari, Comuni in pre-dissesto e Comuni in dissesto.
Sono deficitari(v.art.242 Tuel) quegli enti che sforano almeno cinque dei dieci parametri, detti di deficitarietà strutturale, stabiliti dal Decreto Ministero Interno del 18.02.2013 (G.U. Serie Generale n.55 del 06.03.2013).Essi furono individuati per il Triennio 2013-2015; essendo entrata in vigore la cosiddetta Armonizzazione Contabile (ex D. Lgs. 188/11), essi sono stati rivisti con l’Atto di indirizzo dell’Osservatorio sulla Finanza e la Contabilità degli Enti Locali del 20.02.2018e siamo in attesa dell’emanazione del nuovo Decreto che fisserà questi nuovi otto parametri in sostituzione dei citati dieci.
Il cosiddetto pre-dissestoinvece è stato introdotto nel 2012. Si tratta di una procedura che i comuni in crisi strutturale possono mettere in atto per evitare il dissesto vero e proprio, e consiste in un piano di riequilibrio pluriennale che può essere eventualmente assistito dallo Stato (Art. 243-bis/sextiesTuel), mediante specifico fondo, detto Fondo di rotazione. In sostanza l’obiettivo della procedura del pre-dissesto è aumentare le entrate dei Comuni e diminuire le spese.
Il Tuel recita, all’art.244, che un Comune è in dissesto finanziario quando “non può garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili” oppure quando esistono nei confronti dell’ente locale crediti di terzi cui non si possa far validamente fronte con le modalità stabilite dagli artt. 193 e 194 Tuel. (salvaguardia equilibri di bilancio e riconoscimento debiti fuori bilancio).In pratica, si tratta a tutti gli effetti di enti che dichiarano il fallimento. Per semplificare, la differenza con il pre-dissesto è la maggiore gravità della situazione.
Pertanto possiamo distinguere gli squilibri finanziari in:
- NON GRAVI: art. 242 Tuel, risolvibili con le misure di cui agli articoli 193 e 194 del TUEL ;
- POCO GRAVI: risolvibili con i piani di rientro (ex D.Lgs. 149/2011), v. art.188 Tuel;
- MEDIAMENTE GRAVI: risolvibili con la procedura di riequilibrio pluriennale, art. 243 bis;
- MOLTO GRAVI: risolvibili con la procedura di dissesto finanziario, v. art.244.
Ad individuare la criticità finanziaria vi è anche il “Piano degli Indicatori” che contiene tra gli altri anche i nuovi parametri come individuati dal già citato Atto di indirizzo dell’Osservatorio M.I. 20.02.18, che è un allegato obbligatorio al Bilancio di Previsione ed al Rendiconto (Allegato 1 ed Allegato 2 al Decreto M.I. 22.12.15 in attuazione dei commi 1 e 3 dell’art. 18-bis D.Lgs. n. 118/2011).
Ma quali sono i fattori che determinano le criticità e i potenziali squilibri di bilancio? Ho individuato principalmente i seguenti, che mi limito ad elencare, sebbene potrebbero essere ciascuno l’oggetto di una lunga disamina:
- Sovrastima di entrate: si ha quando non si rispettano i principi fondamentali di veridicità ed attendibilità previsti dall’art. 162 TUEL;
- Sottostima di spese: si ha quando gli stessi principi non si rispettano con riferimento alla spesa;
- Accantonamenti al fcde insufficienti;
- Mancato utilizzo del fondo svalutazione crediti;
- Mancanza di accantonamenti per contenzioso;
- Copertura reiterata nel tempo di spese ordinarie con entrate eccezionali;
- Inadeguatezza dell’attività di recupero dell’evasione tributaria e della conseguente riscossione coattiva;
- Scarsa redditività del patrimonio; Inventario;
- Basso tasso di copertura servizi a domanda individuali;
- Eccessiva rigidità del bilancio;
- Eccessivo indebitamento dell’ente;
- Squilibri costanti di cassa (anticipazione di tesoreria e utilizzo di entrate a specifica destinazione);
- Assenza di un monitoraggio della cassa libera e vincolata;
- Giacenza media di cassa libera bassa o negativa;
- Errata previsione di cassa (carattere autorizzatorio);
- Mancata puntuale verifica di compatibilità finanziaria;
- Mantenimento di residui attivi ormai inesigibili;
- Inesistenza di un sistema efficiente di recupero dei crediti;
- Politica di spendingreviewinesistente o totalmente inadeguata;
- Organismi partecipati;
- Disordine amministrativo e scadente informatizzazione;
- Controllo di gestione;
- Ruolo revisore
Nelle situazioni di squilibrio di bilancio le possibili soluzioni, in ordine, sono:
- LA SALVAGUARDIA DEGLI EQUILIBRI
- ( Art. 193 e 194 TUEL)
- IL RIEQUILIBRIO FINANZIARIO PLURIENNALE
- (Artt. Da 243 bis a 243 sexies TUEL)
- IL DISSESTO FINANZIARIO
- ( Artt. Da 244 a 269 TUEL)
Il Piano di Riequilibrio, anche detto Pre-Dissesto, ha una durata da 4 a 20 anni (in precedenza, erano 10 anni) e può prevedere la richiesta di accesso al Fondo di rotazione. E’ una procedura istituita con il D.L. 174/2012, attualmente è normata dalle disposizioni del TUEL, parte II, titolo VIII, articoli da 243 bis a 243 sexies.La procedura del riequilibrio pluriennale è stata, in anni più recenti, introdotta per affrontare squilibri strutturali del bilancio, non superabili con i provvedimenti previsti dagli artt. 193 e 194 del Tuel e quindi in grado di provocare il dissesto finanziario.E’ una procedura spontanea, dove le attività dell’Ente, a differenza del dissesto vero e proprio, restano in capo agli organi ordinari.E’ una procedura alternativa al dissesto, infatti la condizione che inibisce la sua attivazione è il decorso dei termini assegnati dal Prefetto, con lettera notificata ai singoli consiglieri, per la deliberazione del dissesto, di cui all’articolo 6, comma 2, del decreto legislativo n. 149 del 2011.
La procedura di riequilibrio ha le seguenti fasi:
1) ha inizio con una deliberazione, da parte dell’organo Consiliare, ai sensi dell’art. 243-bis, c. 1, del Tuel.
2) La delibera deve essere trasmessa, entro 5 giorni dalla data di esecutività, alla competente Sezione regionale della Corte dei Conti e alla Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali, operante presso il Ministero dell’Interno, disciplinata nell’articolo 155 del TUEL.
3) Entro il termine perentorio di 45 giorni (erano 90 giorni prima della L. Finanz. 2018) dalla data di esecutività della delibera di ricorso alla procedura, il Consiglio dell’ente deve deliberare il piano di riequilibrio finanziario pluriennale, di durata compresa tra quattro e venti anni, incluso quello in corso, corredato del parere dell’organo di revisione economico finanziario (art. 243-bis c.5): questo documento è il perno dell’intera procedura di risanamento.
La mancata presentazione del piano di riequilibrio nei termini ivi previsti, ovvero il diniego dell’approvazione del piano stesso, comporta l’applicazione dell’art. 6, comma 2, del D. Lgs. n. 149 del 2011, con l’assegnazione al Consiglio dell’ente, da parte del Prefetto, del termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto.
La durata massima del piano di riequilibrio finanziario pluriennale è determinata sulla base del rapporto tra le passività da ripianare nel medesimo e l’ammontare degli impegni di cui al titolo I della spesa del rendiconto dell’anno precedente a quello di deliberazione del ricorso alla procedura di riequilibrio o dell’ultimo rendiconto approvato, secondo la seguente tabella:
| Rapporto passività/ impegni di cui al titolo I | Durata massima del piano di riequilibrio finanziario pluriennale |
| Fino al 20 per cento | 4 anni |
| Superiore al 20 per cento e fino al 60 per cento | 10 anni |
| Superiore al 60 per cento e fino al 100 per cento | 15 anni |
| Oltre il 100 per cento | 20 anni |
L’Ente può deliberare aliquote e tariffe nella misura massima consentita, anche in deroga a disposizioni di legge vigenti;
E’ soggetto ai controlli centrali in materia di copertura di costo di alcuni servizi (servizi a domanda individuale) ed è tenuto ad assicurare, con i proventi della relativa tariffa, la copertura integrale dei costi della gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani e del servizio acquedotto;
E’ soggetto al controllo sulle dotazioni organiche e assunzione di personale;
E’ tenuto ad effettuare la Revisione straordinaria residui Attivi e Passivi;
E’tenuto ad effettuare una riduzione della spesa, anche con riferimento agli organismi partecipati;
Può, in deroga ai limiti di cui all’articolo 204, contrarre:
mutui per la copertura dei Debiti fuori Bilancio per spese di investimento;
mutui per progetti e interventi che garantiscano risparmi di gestione funzionali al raggiungimento degli obiettivi fissati nel piano di riequilibrio, per un importo non superiore alla quota capitale rimborsata nell’esercizio precedente.
Può accedere al Fondo di Rotazione per la stabilita finanziaria EE.LL. (art 243-ter TUEL)
OBBLIGHI IN CASO DI ACCESSO AL FONDO DI ROTAZIONE:
- Aliquote e tariffe nella misura massima consentita;
- Impegno ad alienare i beni patrimoniali disponibili non indispensabili per i fini istituzionali dell’ente;
- Rideterminazione della dotazione organica ai sensi dell’articolo 259, comma 6, (dichiarando eccedente il personale comunque in servizio in sovrannumero rispetto ai rapporti medi dipendenti-popolazione) fermo restando che la stessa non puo’ essere variata in aumento per la durata del piano di riequilibrio.
- Riduzione spese personale ( entro l’esercizio successivo)
- In particolare eliminazione dal fondo risorse decentrate dei progetti di miglioramento dei servizi;
- Riduzione 10% spese per beni e servizi (entro un quinquennio);
- Riduzione 25% spese per trasferimenti (entro un quinquennio);
- Blocco indebitamento, salvo quelli per debiti fuori bilancio pregressi.
- a) le eventuali misure correttive adottate dall’ente locale in considerazione dei comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria e del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilita’ interno (pareggio di bilancio) accertati dalla competente sezione regionale della Corte dei conti;
- b) la puntuale ricognizione dei fattori di squilibrio rilevati, dell’eventuale disavanzo di amministrazione risultante dall’ultimo rendiconto approvato e di eventuali debiti fuori bilancio;
- c) l’individuazione, con relative quantificazione e previsione dell’anno di effettivo realizzo, di tutte le misure necessarie per ripristinare l’equilibrio strutturale del bilancio, per l’integrale ripiano del disavanzo di amministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio;
- d) l’indicazione, per ciascuno degli anni del piano di riequilibrio, della percentuale di ripiano del disavanzo di amministrazione da assicurare e degli importi previsti o da prevedere nei bilanci annuali e pluriennali per il finanziamento dei debiti fuori bilancio, mediante un piano di rateizzazione concordato con i creditori della durata massima pari a quella del piano.
La Commissione entro il termine di trenta giorni (ex 60 gg) svolge la prevista istruttoria e redige una relazione finale, per la Corte dei Conti anche sulla base delle Linee Guida della Corte dei Conti Sezione Autonomie(Delibera n.16 del 13.12.12), che stanno per essere aggiornate alla luce del D.Lgs.118/11.
Gli eventuali rilievi all’Ente sono da fornire entro 15 giorni (erano 30).
Nei successivi 15 giorni(erano 30) la Corte dei Conti delibera sull’approvazione, ovvero sul diniego, del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e ne dà comunicazione al Ministero oltre che all’Ente interessato.
In caso di approvazione del Piano, la Corte vigila sull’esecuzione.
Le procedure esecutive intraprese nei confronti dell’ente sono sospese dalla data di deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale fino alla data di approvazione o di diniego del piano di riequilibrio pluriennale
L’organo di revisione economico-finanziaria relaziona, entro i 15 giorni successivi alla scadenza di ciascun semestre, al Ministero dell’interno ed alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti.
Nei 15 giorni (ex 30 gg) successivi, la delibera di approvazione o di diniego del piano (e quindi anche di concessione dell’anticipazione sul Fondo di rotazione di cui all’articolo 243-ter) può essere oggetto di impugnazione presso le sezioni Riunite della Corte dei Conti, riunite in speciale composizione (art.243 quater comma 5), che decidono nei successivi 15 giorni (ex 30 gg).
La mancata presentazione del piano entro il termine stabilito dalla legge, la mancata approvazione, l’accertamento da parte della Corte dei conti di grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano, il mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario dell’ente al termine del periodo di durata del piano stesso, comportano l’avvio della procedura per il dissesto finanziario.
L’organo di revisione economico-finanziaria relaziona, entro i 15 giorni successivi alla scadenza di ciascun semestre, al Ministero dell’interno ed alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, ex art. 243 quater comma 6. Produce inoltre una relazione finale.
Il “Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali”finanzia le anticipazioni per il risanamento finanziario.
I criteri per la determinazione dell’anticipazione attribuibile a ciascun ente sono fissati nei limiti dell’importo massimo di 300 euro per abitante per i Comuni e 20 euro per Province o città metropolitane e della disponibilità annua del Fondo.
Le anticipazioni ricevute dal Fondo di rotazione dovranno essere restituite dall’ente con rate semestrali di pari importo, entro il termine del 30 aprile e del 30 ottobre di ciascun anno – decorrenti dall’anno successivo a quello in cui viene erogata l’anticipazione. La durata effettiva del periodo di restituzione e l’importo delle rate semestrali della stessa dovranno essere previsti nel piano di riequilibrio finanziario pluriennale. In caso di mancata restituzione delle rate semestrali entro i termini previsti, una pari somma è recuperata dalle risorse a qualunque titolo dovute dal Ministero dell’interno. Inoltre la restituzione dell’anticipazione dovrà essere imputata contabilmente tra i rimborsi di prestiti (codice Siope 3311 rimborso mutui e prestiti ad enti del settore pubblico).
DISPONIBILITA’ DEL FONDO ROTATIVO:
| 2012 | 548 | MILIONI DI EURO |
| 2013 | 220 | MILIONI DI EURO (90 + 130) |
| 2014 | 120 | MILIONI DI EURO OLTRE RIMBORSI |
| 2015 | 200 | MILIONI DI EURO OLTRE RIMBORSI |
| 2016 | 200 | MILIONI DI EURO OLTRE RIMBORSI |
| 2017 | 200 | MILIONI DI EURO OLTRE RIMBORSI |
| 2018 | 200 | MILIONI DI EURO OLTRE RIMBORSI |
| 2019 | 200 | MILIONI DI EURO OLTRE RIMBORSI |
| 2020 | 200 | MILIONI DI EURO OLTRE RIMBORSI |
Ritengo che si possa essere fiduciosi che i procedimenti del dissesto e del riequilibrio pluriennale potranno presto trovare il loro necessario e utile riassetto, alla luce delle esperienze vissute di fatto dagli enti locali in questo ultimo quinquennio.
